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自然保护区社区参与现实困境与对策
作者: 来源:人民论坛 日期:2016-7-1 9:07:20 点击:6

 

【摘要】参与式管理已经成为实现自然保护区有效管理的重要方式,而目前我国自然保护区管理中的社区参与还存在诸多障碍和问题。文章从制度、组织、文化和居民自身素质四个方面分析当前自然保护区在社区参与过程中存在的现实困境,并从制度、文化、参与主体的多元角度提出了加大自然保护区社区参与的相关对策。

【关键词】自然保护区 社区参与 现实困境

【中图分类号】C911        【文献标识码】A

 

 

自然保护区已经成为环境保护与资源管理的最有效形式,我国的自然保护区经历了半个多世纪的建设和发展,取得了丰硕的成果。截至2014年底,中国共建立自然保护区2729个,占国土面积的15%,超过12%的世界平均水平。自然保护区发展壮大的同时也导致问题丛生,其中一个突出的问题就是自然保护区管理与区内社区发展之间的矛盾冲突。保护区建立后,为抢救资源限制当地居民对资源的破坏活动,甚至要改变居民传统的“靠山吃山,靠水吃水”的生计方式,从而导致了自然保护区的政策性保护原则与区内社区居民的传统发展方式之间产生矛盾。另外,以抢救资源为目的而建立的自然保护区一直以来实行的是自上而下的管理政策,靠政府命令实行保护管理。这种传统的管理体制更多考虑的是资源的保护和可持续性发展,并未更多考虑到居民的利益和诉求。因此,如何解决自然保护与社区发展之间的关系成为自然保护区管理者和研究者面前的一个重要课题。由此社区参与理念逐渐走进学者的视野,并在各级各类保护区管理中开始了初期的实践。

“社区参与”这一概念来源于社会科学领域,目前被很多学科拿来使用。自然保护区学领域的社区参与指自然保护区内或自然保护区周边社区与保护区一起共同参与保护区资源的管理和保护,从而使自然保护区的自然资源得以合理的开发、利用和保护区的生物多样性得以保护,并促使社区居民的生活水平得以提高。也就是说自然保护区的社区参与包括两方面的内容,一是保护区与社区共同参与资源和生物多样性保护的决策、管理和监督,保证资源的有效保护;二是社区在参与保护资源管护的过程中,与保护区共创成果、共享利益。

在我国,自然保护区社区参与是个舶来品,是通过国际环保组织对我国的援助项目而引入的。19958GEF(全球环境组织)中国自然保护区管理项目正式启动,社区共管是其中的重要内容之一,在10个保护区开展社区共管项目,从此开始了中国自然保护区社区参与的新时期。通过多年社区共管项目的实施,社区参与方法已经被普遍认为是自然保护区协调自然资源保护与区域经济发展的有效途径。但关于保护区内社区参与从理论到实践目前都还处于探索阶段,多数保护区内的社区参与存在着严重不足的现状,具体表现为参与意愿不高、参与行为不多、参与深度不够、参与持续性不足等①。文章则主要针对社区参与严重不足的现实困境做具体分析。

自然保护区社区参与的现实困境

社区参与制度困境。制度化保障是社区参与保护区的管理和建设工作的前提和基础。我国对社区参与自然保护区建设和管理已有相关制度规定。如,《宪法》第六条规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”《自然保护区条例》(1994)中第五条规定:建设和管理自然保护区,应当妥善处理与当地经济建设和居民生产、生活的关系。第七条第二款规定:一切单位和个人都有保护自然环境和自然资源的义务,并有权对破坏、侵占自然保护区的单位和个人进行检举、控告等。

这些制度在一定程度上为自然保护区内居民的社区参与提供了合法渠道,并初步形成了社区参与的良好制度环境②,但这并不能说目前我国社区参与保护区的制度化渠道已经畅通无阻,社区居民在实际参与保护区工作的过程中还存在相当大的制度困境。

第一,现有社区参与制度不完善。中央政府制定的关于社区参与保护区的相关制度和政策,多是属于纲领性的、指导性的规定。而在地方,自然保护区也依照自然保护区管理相关规定和对自然保护区进行评价的相关条件,都在各自的管理纲要或者管理规划中,规定了保护区的管理要实行社区共管。但这些也均为纲领性的表述,缺少具体的制度规定。具体表现为:首先,关于居民参与的具体权利没有明确的规定,如对于环境保护的知

情权、参与权和监督权等;其次,关于居民参与保护的方式和方法、形式和途径等内容同样没有具体规定;最后,对于妨碍社区参与保护的个人和单位没有具体的制裁措施。这些问题直接导致社区参与的制度保障力度不够。

自然保护区管理领域目前依然坚持传统的管理制度,没有适当的分权或赋权给社区。一定程度的赋权给社区是社区参与的最有力保障。让社区能在决策、管理、评价上有自己的话语权,是提高参与积极性的最根本保障。制度上没有赋予社区足够的权力,正是我国目前社区参与法律制度不完善之所在。

第二,现有社区参与制度在实践中存在困境。现实中,由于制度保障的不完善导致社区参与机制不健全。居民在参与保护、管理和监督过程中存在权力不明,机制不畅的问题。无论是自上而下还是自下而上都难以形成畅通的参与渠道。因此,居民的参与机会自然受限。

实践中,保护区管理机构的管理理念难以转变,依然是自上而下的政府型管理者。参与制度的不完善,公众参与权力的不明确,不仅导致老百姓对参与的漠视,同时也导致管理机构对参与的忽略。参与式管理不仅是一种新的管理理念,更是一种新的管理方式,要求管理者放下姿态邀请公众的参与。而从目前的现实情况看,无论在制度制定还是实际管理上,都没有充分重视原有资源使用者在资源保护和管理中的价值及作用。有时甚至将他们视为破坏资源的对象,严加管理。

组织困境。社区居民参与保护区的保护工作目前依然是以居民个体的分散参与形式为主的。从世界范围内的社区发展经验来看,如果以一定的组织为依托而进行的社区参与则相对更有成效,也会更加便捷。

其一,自然保护区内社区自治组织发育不良。我国多数自然保护区所处的地理位置偏僻,保护区内的社区普遍为农村社区,经济发展落后,思想观念传统封闭。社区内能够进入公共领域,涉及到公共利益的事务相对较少,而且一旦有公共事务,也会依靠家庭或家族的力量来解决。社区的自治组织发育不良,社区居民参与公共事务的途径非常有限。社区的自治组织目前处于极不完善的状态。从数量上看,自治组织数量少,规模也很小。从质量上看,自治组织形式单一,服务能力有限,解决组织成员实际问题的力量不足。

其二,村委会的权威在下降。在农村社区村委会是普遍存在的一个最基本的社会组织,是村民民主自治组织,负责农村社会各种事务,为村民提供管理、教育和服务等活动。然而村委会在村民心中的权威性在降低③。多数村委会在自治性和行政性之间的博弈中,更多表现出其行政性的特点。其对政府的依赖性大,独立性小,受上级政府的制约性强,自治的功能相对被弱化。这和我国目前所有的民间自治组织面临的困境是相似的。自治组织逐渐成为一级行政单位,组织领导者亦官亦民的特殊身份使其处境尴尬而无力。村民通过村委会参与的公共事务的内容少、层次低。被动参与多,主动参与少。参与基本来自领导的压力或从众心理,自觉自愿的参与很少。

文化困境。在分析国内社区参与的困境时,一些学者认为,追根溯源有其文化方面的原因。让社区参与保护区的保护工作,这样的管理形式、管理理念来自于西方,来源于蕴含着民主、分权文化氛围的地域。而将其移植到中国,必然面临东西文化上的冲突。

一是居民的主体意识和公共精神淡薄。伴随着农村经济体制改革而产生的政治改革使农民基层组织的功能弱化,乡村自治组织由于缺乏人力、财力和制度等方面的支持而权威下降,由此,导致维系农村社会的物质和精神纽带逐渐松弛,农村社会的“原子化”、“碎片化”④更加严重,农民的集体意识、合作精神越来越淡化。面对社区公共事务很少有人会以一个公民的立场去关心和参与。保护区内社区基本是这样的农村社区,居民的文化意识与上述状态并无二致。

二是传统行政文化的消极思想仍在。管理者头脑中的“治民”思想严重,在其心中“维稳”是第一位的。社区参与只是维稳的手段,而并没有真正希望在公平、民主原则下的实现社区共管。一些官员甚至认为,社区的广泛参与会扰乱原有的管理秩序,破坏管理部门原有的掌控,增加工作难度。另外,管理者管理工作中的形式主义、面子工程泛滥,导致社区参与往往流于形式。一方面,当管理机构有共管项目时,希望吸纳社区居民参与其中,但居民往往对形式主义的事情已经看透,不愿参与。另一方面,当居民真正想要参与保护区的保护工作时,提出意见无人采纳,参与保护工作又缺乏途径和渠道。

居民自身素质困境。居民的自身素质困境主要指居民在社区参与过程中,因个人的能力和心理因素的阻碍而对社区参与行为的限制。一方面是居民个人参与能力的限制。参与能力是影响参与程度和参与效果的一个重要性因素。社区居民的参与能力包括了居民的教育文化水平、参与公共事务的知识与技能的掌握、利益表达、沟通协调、合作协商谈判的能力等。调查中发现保护区内社区居民的文化程度普遍为初中水平。由于居民文化水平的限制,公共知识匮乏导致社区参与中经常是随波逐流、人云亦云的被动参与形式。而当自身利益受到直接侵害时,也难以形成理性的意见表达和有序的参与,经常是集体上访、围攻管理机构甚至是暴力相对等非理性的意气用事,这种参与的结果当然是一败涂地。而这种结果会极大地降低日后对公共事务的参与态度,由此形成恶性循环。

另一方面是“搭便车”心理限制了居民的社区参与。碍于前面所讨论的自然保护区社区居民公共精神缺乏和参与能力不足的问题,导致很多居民在实际对公共事务的参与中存在搭便车的心理。当面对环境保护这样的公益事情时,大家都觉得保护当然重要,环境好了生活质量也会变高,但自己却不想主动参与。当然,这也和自然保护区的共管活动没有过多地让社区居民感受到实际的经济利益有关。

加大自然保护区社区参与的对策研究

完善自然保护区社区参与的制度保障体系。首先,完善社区参与权力的立法。在法律的层面明确自然保护区社区参与的相关内容,是社区参与保护区工作的最根本保障。通过对前人研究的总结和本人实践中的思考认为,明确公众知情权、参与决策权和参与监督权是社区参与保护区管理和建设制度化的最基本要求。

其次,完善社区共管制度并实现法制化。在制度上完善社区共管体制,让社区共管成为自然保护区与社区之间常态化的合作。可以考虑在国家法律层面要对社区共管制度进行相应的宏观规定,如在《环境保护法》和《自然保护区管理条例》中应对社区共管的对象、内容、原则以及政府对于自然保护区开展共管活动的评价标准等内容进行相应的规定⑤,以使地方相关法律法规的制定和具体共管办法的规定有法可依、有章可循。在各自然保护区根据自身的保护区类型和保护区内的生态资源状况、社区状况来制定适合自身开展社区共管的相关制度。制度涉及的内容应该比国家级法律法规更加具体,应用型和操作性更强,并且能够按照制度规定制定计划、开展实施。

最后,完善生态补偿机制。要提高自然保护区内资源的可持续发展,必须建立完善的生态补偿机制。完善的生态补偿机制应该让生态价值和经济价值相结合,把环境目标和社区发展目标相结合。⑥生态补偿从社区广大居民的最根本利益出发,让居民能真正从生态保护中获利。并且这些利益不仅可以是直接的经济利益,还可以是间接的长远利益。因此,生态补偿的形式要多样化发展,如技术培训、增加就业、发展生态旅游、赋权给社区、给予贷款优惠等形式。总之,从社区的实际出发,探索多样化的补偿方式,让社区居民真正意识到生态保护的价值,提高生态保护的积极性。

建设参与型乡村社区文化。一方面,开展乡村的公民意识教育。培养自然保护区内社区居民的参与文化是扩大社区参与的一个重要前提和基础。政府应通过包括学校教育、社会教育在内的各种教育形式来对乡村社会各个年龄段的居民进行公民意识教育。尤其是青年学生群体,他们的接受速度快、时代性强,是改变农村社会文化的主要力量。通过教育的力量普及公共事务的知识和公共事务的参与技巧,培养公众的参与意识和责任意识。从而,让公民意识、公告精神植根于农民心中,并逐渐形成思维惯性,进而指引行动。

另一方面,摒弃传统行政文化中的消极思想。自然保护区管理机构也要改变管理理念,对社区不能只是一味的管理和监控,应认识到吸纳社会多方利益群体共同参与到保护区工作中来的重要性和必要性。要对管理人员进行文化教育,改变他们对公众参与的排斥心理和恐慌心理,通过宣传教育,向他们传递参与理念和服务理念,让平等、自由、民主的观念深入到他们心中,逐渐从心理上接受多元治理的管理方式;行为上鼓励公众进行参与,使其成为参与式管理体制构建中的积极力量。

培育自然保护区社区参与主体。其一是参与个体的培育。从主观能力和客观能力两个角度进行参与个体的培养,培养参与主体的主观能力就是要提高社区公众对环境保护这项公益事业的认知、情感和态度。而提高参与主体的文化教育水平是培养客观能力的前提。在普及九年义务教育的同时,注重发展农村教育的地域性和特殊性,培养农村学生具备农村生活的实际技能。在农村教育中也要重视素质教育,培养学生表达能力、组织能力和沟通能力等。

其二是社会组织的培育与完善。对基层环保组织的培育可以从两方面入手:一方面,吸引国内和国际一些大的环保组织关注当地的环保事务,帮助当地公众参与环保事业,让公众从组织化的参与过程中会逐渐感受公共参与的规则和参与公共事务的技巧,从而提高社区参与的能力。另一方面,在当地培育地方社会组织,组织公众参与包括环保在内的公共事务。排除公众个体参与过程中的弊端,增强公众参与的力量。

(作者单位:东北林业大学;本文系中央高校基本科研业务费专项资金项目阶段性成果,项目编号:2572014BC30

 

【注释】

①张艳:“乌苏里江沿江多个自然保护区社区参与状况研究”,《生态经济》,2014年第4期,第158~160页。

②李明华,张经辉:“自然保护区公众参与制度研究”,《全国环境资源法学研讨会论文集》,北京,2006年,第760~766页。

③杨敏:“公民参与、群众参与与社区参与”,《社会》,2005年第5期,第78~96页。

④王春光:《中国农村社会变迁》,昆明:云南人民出版社,1996年,第67~82页。

⑤史玉成,郭武:“环境法的理念更新与制度重构”,北京:高等教育出版社,2010年,第90~95页。

⑥栗明,陈吉利,吴萍:“从生态中心主义回归现代人类中心主义”,《广西社会科学》,2011年第11期,第87~90页。

责编 /许国荣(实习)

 


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