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精细管理、社区参与:自然保护地该如何破题
作者: 来源:南方周末 日期:2018-6-19 10:08:55 点击:47

 

2018年迎来了最新一轮国务院机构改革,在生态环保领域,新组建了自然资源部与生态环境部。

“山水林田湖草”一体的自然资源管理是一盘全国大棋,囊括了来自多个部门的规划和确权等职能。在自然资源利用上,急需划定严格的自然保护与开发红线,守住生态保护的底线。

如何整合权属、践行“绿水青山就是金山银山”,是重点和难题。2018年第九届中国绿色传媒研究奖学金班将话题聚焦于此,邀请行业权威,为全国环保一线媒体记者、政府部门和环保组织宣教人员梳理自然资源管理的待解难题。南方周末记者根据现场讲授内容进行整理,以飨读者。

 

近两年,从绿盾行动、祁连山案通报到国家公园试点开展,自然保护地生态环境问题备受瞩目。土地权属复杂、资金投入不足掣肘着保护地的发展。推进精细化管理存在哪些难题?生态发展理念如何与市场资源接轨?

刘方正:范围边界与土地权属不清

自然保护地的概念最早由世界自然保护联盟(IUCN)在1994年提出,按照保护的主要管理目标分为严格自然保护区、原野保护地等6类,而我们国家的自然保护地包括自然保护区、国家公园(试点)、风景名胜区等12类。中国的自然保护区,类似于IUCN自然保护地的严格自然保护区,即主要用来科研的保护地。

那么,我们到底有多少个保护地和保护区呢?据不完全统计,中国已有各类各级自然保护地11000多个,面积超过国土面积的18%,其中截至201867日,国家级自然保护区数量达到了474个。

这些自然保护地的保护成效如何呢?自2007年至今,国家环境保护部、国土资源部等7个部委联合发布通知,要求开展国家级自然保护区管理评估工作,中国环境科学研究院是承担单位。

通过评估我们发现,有70.78%的国家级自然保护区存在范围界线或土地权属不清的问题,特别是存在违法违规项目的自然保护区,边界权属问题尤为严重,难以得到有效的控制。究其历史,从20世纪7080年代,为遏制生物多样性丧失,依据抢救性保护的方针,不少国家级自然保护区在建设和规划时范围较大,不少城镇居民传统的生活区也被划入,因此埋下了隐患。

此外,各自然保护区的管理机构设置不统一也加剧了保护管理工作难度。有些名为国家级自然保护区的管理机构,但行政级别仅是处级、科级,甚至股级单位;且机构设置不全、专业技术人员比例低。比如青海某国家级自然保护区,它的管理机构为科级事业单位,由地方林业局代管,人员编制3人,实际在岗人员5人,无内设机构和下设科室,在保护濒危物种黑颈鹤的艰巨任务面前,工作压力巨大。

“小地名”标识

想对自然保护区千头万绪的工作进行精细化管理,必须从评估和监测入手。评估时,最核心的就是要围绕主要保护对象去谈自然保护区的管理。有些自然保护区的评估报告,只拿森林覆盖率逐年上升说事。而实际上,其核心保护对象,比如亚热带常绿阔叶林植被,正被竹林侵蚀、破碎化的现象就被忽略了。

以前,自然保护区对科研活动的管理是失控的,今天谁上山了,把什么东西采下来了,全都不知道。现在一些国家级自然保护区,已明确要求在自然保护区内进行的科研活动要经过审批备案,相应的科研成果、科研数据档案都要输入保护区管理局存档备份。

而想要进行有效的保护,土地权属和边界也要确定。管理者和科研机构,可通过精确的拐点坐标明确保护区的位置,但给当地的老百姓,用他们熟悉的“某某屯、某某桥”等“小地名”对保护区范围进行标示才有用。

NGO说,他们每天都会给在当地做保护地巡护的人发一根烟,让他们走到终点时抽烟休息,并在白纸上摁灭。等最后一天站长看纸上有多少个印记,就知道巡护员有没有偷懒。借助巡护监管系统,我们在电脑上可以随时看到每个巡护员的位置和行动路线,这些都是精细化管理的体现,但怎样更人性化,激发他们为保护区工作的奉献精神,是需要认真考虑的。

赵鹏:“地役权”的尝试

大自然保护协会(TNC)成立于1951年,最早在国际上我们保护的方法很简单,如果这块地通过科学评估有保护价值,就把地买下来保护起来。现在协会在全球管理着1600多块地,面积在50万平方公里左右,是全球最大的私有保护地的拥有者和管理者之一。

在中国,土地的所有权和经营权分离,所有权属于国家和集体,经营权有国有、集体和个人可以探索“地役权”的方式获得管理。

分析592个贫困县和2740个自然保护地之间的空间关系后我们发现,有95%的贫困县在距离保护区100公里内。对于政府财力不太雄厚的地方,保护工作往往是一项财政负担。很多自然保护区也尝试做了生态旅游发展,但大部分都不算成功。我们希望把多年来在国际上运营保护地的经验带到国内,探索出一条适合我们国情的保护和发展相平衡的模式。

因此,2010年起,桃花源生态保护基金会和大自然保护协会等合作伙伴一起尝试在四川老河沟(大熊猫栖息地)建立了第一个真正意义上民间管理的保护地,还把当地林场的森林职工和周边的社区老百姓培训上岗,建立了三十多人的保护管理中心。

原本月收入仅在1500元左右的林场职工,如果按照要求正常参加巡护工作,收入能翻一倍以上。

不是所有保护地都能开发

2013年,在老河沟只有9户农户合作,收入5万;到2017104户农户参与,社区收益120万,户均分成一两万块钱。

保护地周边生态农产品的销售收入部分回流到保护区,也就是说通过生态产品的开发,已经可以让自然保护区在不做大规模开发的情况下实现自足。而这条成功路径,也是花了好几年时间一点点“磨出来”的。

生态产品开始通过定制按照一个非常高的产品质量生产,严格按照标准生产。现在完全市场化的道路仍在建设。低量而高价的现状,会随着日趋熟练的生产模式发生转变,但也要限制在不影响保护地生态环境的限度以内。

另一方面,也不是所有的保护地都能开发出有被市场接受的生态产品,像老河沟这样的地方,开发出蜂蜜酒这样一款产品也费了极大气力。

想把普通的东西卖出很高的价值需要故事支撑,用真实的故事提高其附加值,让市场接受。它更像是众筹的概念,不仅仅是买了高质量的产品,还支持了做这件事情的人。

它不是简单的捐赠,而是多了一层实物交易的逻辑,这样才能支撑更多的人来买单支持保护,让成本尽量附着到产品上。

但肯定不是所有的保护地都能开发、都有开发价值,比如在西部等资源有限的地方,就很难做保护区周边产品发展,只能多找一些资源和产品慢慢熬,主要是抢下时间……