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被撤销省级自然保护区背后的博弈:生态环境部点名当地启动问责
作者: 来源:南方都市报 日期:2018-9-12 17:04:36 点击:39


“建保护区一定要考虑清楚,既然建了就要管好,否则当初就不要建,更不能想撤销就撤销。”

今年1月,江西省印发通知,批准撤销进贤青岚湖省级自然保护区。作为连任五届省级自然保护区评审委员会委员,江西省科学院生物资源所副所长戴年华研究员对撤销保留自己的意见。

这是我国首个被撤销的省级自然保护区。

青岚湖省级自然保护区设立于1997年,以湿地生态和越冬水鸟为保护对象,曾有数千候鸟前来越冬。

南都记者关注到,昔日的鸟类栖息地已成“开发新区”。周边房地产等开发建设项目对保护区形成包围之势,附近还有多个“湖景房”新楼盘“拔地而起”。保护区被撤销前,进贤县违法在保护区核心区内建设两座跨湖大桥,临湖所建的森林公园还曾在湖上开设水上游乐项目。

9月10日,生态环境部就此问题进行了通报。

这则名为“江西青岚湖省级自然保护区在高强度违规开发建设的蚕食下被撤销”的消息一经发布,引发外界高度关注。

据了解,通报后,江西省委、省政府主要领导立即指示当地党委、政府和省直有关部门要高度重视,进一步提高政治站位,迅速查明原因,立行立改,严肃问责。南昌市委、市政府主要领导对此亲自过问、亲自调度,进贤县也已对相关责任人启动了问责程序。

这个存在了21年的省级自然保护区,是如何建立,又是如何被撤销的呢?

房产商“高调”入驻多个“湖景房”拔地而起

青岚湖省级自然保护区位于江西省南昌市进贤县西部,是鄱阳湖众多卫星湖之一。这里环境秀丽,湖内鱼、蚌、螺等种类繁多,水草丰富,是小天鹅、白额雁等国家重点保护鸟类的栖息地。

“1997年前,在这里发现了几千只小天鹅。”戴年华告诉南都记者,保护区设立的初衷是为了“抢救性”保护越冬小天鹅。曾经的青岚湖两岸丘陵环绕,林木掩映,风光旖旎,每年冬天数千候鸟在此栖息。

今年8月底,“绿盾2018”专项行动第五巡查组来到江西省后发现,被列为巡查对象的青岚湖省级自然保护区已被撤销,且撤销文件至今仍未按程序向生态环境部备案。

9月1日,南都记者随巡查组来到该保护区发现,昔日的鸟类栖息地,如今已与青岚新区“滨湖新城”连为一体,周边房地产等高强度开发建设已对保护区形成包围之势。

21年前被批准设立时,该保护区范围仅包括青岚湖水域,未在陆域设置沿湖岸的保护区域。保护区距离进贤县城仅有3公里。

2012年初通过的《进贤县城市总体规划(2010-2030年)》显示,青岚湖自然保护区南部已被划入规划区域中。2014年起,进贤县开始着力打造濒临青岚湖的青岚新区“滨湖新城”。有媒体报道,“进贤城市建设要依托青岚湖,打造功能完善、经济繁荣、绿色亲水、宜居宜业的现代化滨湖新城。”

目前,大部分区域已按规划实施成为进贤城区中重要组成部分,且仍在进一步扩展建设中。

进贤县住建部门人士告诉南都记者,早在2006年,在保护区南面临湖而建的“半岛豪园”住宅就已经完成土地出让,而“英伦壹品”则于2011年完成土地出让,2013年开工建设。

去年底,南昌进贤县青岚湖周边住宅用地开拍,碧桂园房地产开发有限公司等地产公司已“高调”入驻,多个新楼盘“拔地而起”,而“湖景”不约而同成为这些新楼盘的最大卖点。

从青岚湖自然保护区2007年(上)和2015年(下)的遥感影像对比图可以看到,2007年青岚湖南岸近水湖家附近、靠近湖边的区域已有零星建筑。到2015年,已有数个高楼依湖而建。

在部分专家看来,青岚湖省级自然保护区被各类城市开发建设“蚕食”,也与保护区功能区划“先天不足”有关。上世纪90年代,江西省集中划建一批保护区。由于当时各级政府对自然保护区建设管理认识不到位等原因,自然保护区划建随意性大。

参与保护区撤销评审的专家对南都记者表示,该保护区设立时由于前期科学考察和论证等工作不充分,保护区范围划定不够科学,功能区划分“先天不足”导致难以对保护区形成有效保护。

自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区。青岚湖自然保护区总面积1000公顷,划定核心区853.3公顷,实验区146.7公顷。

对此,有专家指出,当年功能区划定的时候只是在核心区外,沿着水系划出一个窄窄的实验区,在陆域未设置沿湖岸的保护区域。 “岸边的建设你管不着,所以周边发展起来。人为活动多了,鸟就少了。”

“没有预测到后来城市发展这么快,管理这么严格”,也有专家告诉南都记者,青岚湖属城郊型湖泊。伴随着城市区域经济的发展,生态保护和建设开发的矛盾必然越来越突出。

建跨湖大桥、办森林公园,“一路绿灯”

在保护区核心区内进行任何开发建设活动,都是法律明令禁止的。

巡查组却发现,有两座跨湖大桥——青岚湖大桥(长1507米,宽9米)和进贤大桥(长727米,宽24米),一南北,一东西“横穿”保护区核心区,两岸车辆来来往往。这两座跨湖大桥一座已通车四年,另一座则是去年才开通。

让人不解的是,青岚湖大桥环评报告中并未提及建桥范围处于保护区,进贤大桥环评也未对保护区提出针对性措施或意见。

进贤县政府部门相关批复中也仅提到不允许在保护区内建设大桥,却未对环评的疏漏进行“把关”。

参与当年大桥建设的进贤县交通局有关负责人告诉南都记者,青岚湖大桥于2009年由省交通厅批准立项,属于江西省政府“撤渡建桥”工程,于2010年开工,2014年正式通车。

而进贤大桥则是新320国道的一部分,由省公路局于2012年立项,2013年开工,2017年建成通车。“新320国道建成通车后,将彻底改变进贤往日‘穿城堵车’现象,也有利于推进县域经济快速发展。”进贤县交通建设指挥部负责人曾公开表示。

违法大桥为何能迅速上马?

参与进贤大桥环评报告编制的相关人士告诉南都记者,当年也曾考虑过保护区的问题,但大桥建设所在地是否在保护区内难以界定,“管理部门也拿不出口径”。

对此,戴年华直言,“难以界定不是理由,负责做环评就要把它搞清楚。没有把重要保护对象和保护目标列入环评,属于重大漏项”。

从摆渡到通桥,大桥给湖两岸居民带来极大交通便利,也属民生工程,因此立项开工时反对声音甚少。

除两座大桥外,保护区核心区还违法建设了旅游设施。

在进贤大桥西侧,是被称为“南昌版三亚”的青岚湖森林公园月亮湾景区。巡视组到达当天,景区内码头内仍停靠有多艘游船,沙滩上还有不少游客。

生态环境部通报指出,“2016年底建成对外开放的青岚湖森林公园有约一半区域位于保护区核心区,并在核心区建有游船码头等旅游设施”。

相关生态保护价值评价报告显示,上述房地产开发、修建大桥等人为活动对候鸟和环境造成极为严重的干扰,正是影响保护区自然生态质量重要因素之一。

根据江西省林业厅2001年起至今开展的环湖调查数据统计,青岚湖全湖(包括外湖)在2011年越冬水鸟数据达到最大记录值6077只,但随后年份减少显明。内湖越冬水鸟数量从2014年的5212只减少到2017年的832只。

撤销还是保留?专家意见不一致

2016年,江西省开展全省自然保护区专项督查。时年9月发布的《江西省人民政府办公厅关于全省自然保护区生态环境保护情况专项督查的通报》中就曾点名“青岚湖自然保护区建设穿越核心区的青岚大桥、进贤大桥”等违法违规建设问题,将其列为整改的保护区之一。

针对青岚湖自然保护区违法违规建设等问题,江西省政府曾在督查通报中指出, “一些地方政府只看重眼前的经济利益,对违反自然保护区法律、法规的开发建设项目采取默许态度”,“在处理违法事件时,自然保护区和当地政府互相推诿,导致自然保护区内各种违法建设和开发现象严重”。

对此,进贤县政府提出的意见则是:建议按程序撤销进贤青岚湖省级自然保护区。

对于自然保护区的撤销,有着严格的程序要求。

《国务院办公厅关于做好自然保护区管理有关工作的通知》中明确,强化对自然保护区范围和功能区调整的管理。任何部门和单位不得擅自改变自然保护区的性质、范围和功能分区,不得随意撤销已批准建立的自然保护区。

南都记者了解到,在经江西省政府批准前,撤销经过了省环保厅初审、组织专家考察、相关部门协调、省级自然保护区评审委员会评审投票等多个环节。

“近十几年来,保护区周边区域土地利用类型发生较大变化,城镇建设快速发展,尤其是两座公路桥跨越保护区,保护区周边环境压力逐年增大,对保护区越冬水鸟栖息环境产生直接影响,已基本丧失自然保护区功能。” 2017年4月,江西省林业厅组织五位江西省内专家对青岚湖进行实地考察后,形成了一份报告。

2017年11月江西省环保厅组织的专家现场预审意见中也有类似意见:“青岚湖自然保护区内生存的候鸟种类从鄱阳湖越冬水鸟分布看,没有独特性,其栖息地功能可替代。”专家组一致认为,撤销江西青岚湖省级自然保护区理由充分。

去年12月,江西省环保厅组织省级自然保护区评审委员会会议,对进贤青岚湖自然保护区撤销进行讨论投票。彼时,戴年华才知道这个撤销决定“竟然带到会议上来了”,”我感到很惊讶,一个保护区说撤销就撤销?”

“我看了相关科考报告,不足以支撑(撤销的结论)”。在这场会议上,23位评审委员会委员中,有20人赞成,3人反对。撤销决定达到了三分之二以上评审委员会同意即为通过的要求。

在戴年华看来,即使该保护区失去了对小天鹅的保护价值,也可以对栖息地保护功能进行调整,而不是将保护区“一撤了之”。

“鄱阳湖区设立保护区仅仅是为了保护候鸟吗?也可以是保护湿地生态系统。或者说通过保护某种珍稀物种,来起到保护栖息地的作用。”戴年华说。

“撤销就能掩盖住以前的问题吗?”戴年华直言,建立保护区一定要考虑清楚,既然建了就要管好,否则就不要建。轻易撤销保护区,还会产生模仿效应,“其他保护区是不是都可以撤?”

今年1月30日,江西省环保厅正式发布通知。通知显示,随着城市化进程的发展,进贤青岚湖省级自然保护区所处生态区位已发生变化,失去自然保护区功能,同意撤销进贤青岚湖省级自然保护区。

值得关注的是,根据2015年环境保护部发布的《关于下放和取消自然保护区有关事前审查事项做好监督管理工作的通知》,省级自然保护区调整,应当在报省级人民政府批准后的15日内,由省级环境保护主管部门上报环境保护部备案。在备案过程中发现省级自然保护区调整存在问题的,环境保护部将向自然保护区所在地的省级人民政府提出整改意见。

然而,时至今日,这份撤销文件,仍未向生态环境部备案。

改建湿地公园,是补救还是倒退?

根据进贤县政府以及专家提出的建议,昔日的青岚湖省级自然保护区,拟申报国家湿地公园。

保护区总体规划显示,该保护区位于鄱阳湖南面,拥有典型的、完整的内陆湖泊湿地生态系统,还具有调蓄洪峰、调节气候、净化水质、维持生物多样性和生态平衡等生态服务功能。

对此,参与评审的专家告诉南都记者,自然保护区、风景名胜区、湿地公园、森林公园等都属于自然保护地,而国家湿地公园也是较高保护级别的一种保护地。从青岚湖实际情况看,原自然保护区作为候鸟栖息地功能已基本丧失。因此,出于保护湿地的需要,建议转换保护类型。“改建湿地公园也有保护的功能,算是一种‘补救’方式”,专家认为。

9月10日,江西省再次组织专家对进贤青岚湖自然保护区有关问题提意见。

对鄱阳湖研究已35年的戴年华建议将青岚湖省级自然保护区与毗邻的鄱阳湖银鱼产卵省级自然保护区进行整合,组建新的省级自然保护区,将青岚湖省级自然保护区功能区划调整为实验区。这是新的保护地保护管理体制可以实现的。

已被步步“蚕食”,直至撤销的自然保护区会何去何从,仍有待进一步观察。

“严肃处理,绝不姑息”,已对相关责任人启动问责

目前,进贤县已对相关责任人启动问责程序。

江西省委、省政府主要领导立即指示当地党委、政府和省直有关部门要高度重视,查明情况,严肃问责,立行立改。同时,要求全省各地进一步提高政治站位,高度重视生态环境保护工作,举一反三,杜绝此类事件再次发生。9月10日,江西省环保厅组织召开专家论证会进行了论证。责成南昌市政府对青岚湖自然保护区功能丧失的原因进行深入调查,查清事实,分清责任,严肃处理,绝不姑息。江西省委、省政府要求南昌市邀请国内专家对青岚湖自然保护区功能丧失后改为湿地进行充分认证,尽量把对环境造成的影响降到最低。举一反三,要求全省各地、各有关部门进一步加大环境保护力度,提高思想认识,深入推进“绿盾”专项行动,全面排查自然保护区违法违规问题,认真整改到位,该问责的问责。处理情况将向社会公布。

南昌市委、市政府主要领导对此亲自过问、亲自调度,进贤县也已对相关责任人启动了问责程序。

 

采写:南都记者 王秀中