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这些自然保护区为何陷入“普遍违法”尴尬?
作者: 来源:《瞭望》新闻周刊 日期:2018-9-25 10:15:33 点击:5

 

  位于重庆市、陕西省交界的秦巴山区深处的城口县岚天乡,生态优美、气候宜人,该乡三河村五社的村民刘达轩正在装修自己的老房子,准备办一家时下火爆的民宿。“虽然这里偏僻,但山好水好。我养中蜂、黄牛以及上山挖野生药材,一年也有三四万元的收入。等我把民宿办起来了,日子会更好。”憧憬未来,50岁的刘达轩笑着对《瞭望》新闻周刊记者说。

  然而,刘达轩并不知道,从办民宿、搞养殖到挖药材,他的收入都是违法所得,因为三河村五社位于大巴山国家级自然保护区的核心区。《中华人民共和国自然保护区条例》(以下简称《条例》)规定,禁止在自然保护区内放牧、采药等,禁止任何人进入核心区,缓冲区只准进入从事科学研究观测活动。

  三河村村支书汪德芝无奈地说:“虽然村民这些谋生方式都是明令禁止的,但他们祖祖辈辈靠山吃山,土地等生产资料都在山上。几年前动员该社村民易地搬迁,他们都不愿意。”

  大巴山国家级自然保护区是我国生物多样性保护17个关键地区之一,同时也是世界自然基金会确定的全球233个热点生态区之一。但这个生态地位重要、面积达11万多公顷、重庆市最大的自然保护区,有12个乡镇,3.3万多常住人口,其中贫困人口5000多人,村民多以传统种养殖业甚至采挖药材为生,对生态环境带来较大扰动。

  《瞭望》新闻周刊记者采访发现,类似大巴山国家级自然保护区这样的情况,在各级各类自然保护区中十分普遍:大量原住民在核心区缓冲区随意进出,生产生活和交通旅游等设施多,频繁的人类活动,使不少自然保护区出现普遍违法问题。

  作为维系国家生态安全、管控最严格的生态红线,本应人烟稀少的自然保护区为何有大量人口、设施存在?

 

  基层干部“谈保护区色变”

 

  根据区域内部生态价值,自然保护区一般分为核心区、缓冲区和实验区三个功能区,对人类活动有严格限制。除实验区可进行参观考察、旅游等活动外,核心区和缓冲区实际构成了一个“无人区”,以确保原始生态不受干扰。

  西南大学生命科学学院副院长邓洪平、重庆自然博物馆研究员胥执清等专家介绍,当前部分保护区原住民较多,生产生活对自然资源依赖度高,不仅会干扰破坏生态,同时也带来管理难题。

  据邓洪平教授2013年领衔的重庆自然保护区基础调查课题统计,重庆58个各类保护区常住人口约70万,其中核心区约有8万人,缓冲区18万多人,仅2个保护区无人居住。同时,一些自然保护区在设立前就有景区、企业等设施,导致诸多遗留问题难以解决。

  重庆市彭水县阿依河景区地处乌江支流长溪河,2004年当地就在此发展旅游。为减少建设乌江彭水电站对鱼类生存的影响,2007年相关部门在长溪河设立鱼类自然保护区,以保护达氏鲟、胭脂鱼等珍稀鱼类。当时保护区只有大致范围,没有精确坐标,而景区就位于其中。

  为加强鱼类保护,近几年阿依河景区按相关部门要求投资200多万元,修建了3处鱼类洄游通道。景区负责人对记者说:“保护生态是企业应尽的责任,但这里有没有达氏鲟等珍稀鱼类,并没有做科学考察;同时,河段落差大、水流急,鱼就是长了翅膀也飞不过去,洄游通道根本没用。”

2013年该保护区勘定边界,阿依河景区入口被划入缓冲区,致使2017年保护区评估无法通过,于是相关部门要求景区关闭入口,这意味着投资近10亿元的景区将随之关闭。究竟关不关、怎么关?景区和相关部门仍在沟通,尚无定论。

此外,我国自然保护区分森林、水域等9大类型,但《条例》主要参照森林生态制定,难以适用水域类型保护区。如2005年为配合向家坝水电工程建设,长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区向下游移至人口、产业密集的重庆主城区,并将长江干流部分江段划为核心区、缓冲区,不但沿江正常建设难以开展,船舶进入核心区和缓冲区也让主管部手足无措。

  由于生态地位重要,自然保护区是近年来中央环保督察的重点,同时各级环保、林业、农业等部门也组织了诸多针对自然保护区的专项检查行动。多地基层干部在接受记者采访时,说到自然保护区可谓“谈区色变”。

  几位受访基层干部表示,一些明显的违规问题好整改,但是原住民干扰生态、已有的交通穿越和生产生活设施等造成自然保护区普遍违法,法不责众,基层想管又没法管。若整改,原住民意见大,遗留问题难解决;出了问题或不整改,就要追责,基层干部在各级环保检查中承受巨大压力。

 

  划定随意 管护粗放

 

  自然保护区为何难保护?按照《条例》规定,自然保护区的建立主要由地方政府提出申请,经评审委员会评审后,报上级部门审批。邓洪平等人介绍,保护区设立程序不够细致,对于设立前的科学考察、人口产业调查等必要论证工作没有明确规定,尤其是有段时期传闻建立自然保护区会有生态资金补偿,于是一些地方政府未进行科考调查,甚至连保护对象都没搞清楚就纷纷争设保护区,在确定边界和功能区划上十分随意,在源头上埋下了管理隐患。

  “2000年重庆各区县一年就设了多达17个自然保护区,虽在一定程度上起到了抢救性保护作用,但大多是未经过科学审慎研究而仓促申请建立的,其中一部分保护区生物多样性和生态保护价值并不大。”邓洪平说。

  同时,上级部门在自然保护区审批时也未严格把关,加上早期勘界技术落后,不少保护区将村镇、公路、基本农田、工矿企业等划入,带来一系列管理“后遗症”。如重庆市綦江区万隆县级自然保护区总面积才7.2万亩,常住居民却有1.2万多人,保护区内的耕地、基本农田和建设用地多达2.1万亩,无法管护。

  还有受访者透露,有的自然保护区就是领导在地图上圈划出来的,还闹出“铅笔太粗,把隔壁区县甚至外省区域划进去了”的荒唐笑话。

  基层干部介绍,多数自然保护区设立后长期未依法管理,当地生产生活“一如既往”,按照《条例》则“违法违规”问题突出。

  彭水县茂云山和七跃山两个县级自然保护区占全县国土面积的42.5%,内有26个乡镇、26.3万多人,其中23个乡镇位于核心区和缓冲区。据介绍,2000年在设立这两个保护区时,传闻面积划得越大,生态补偿会越多。作为国家级贫困县的彭水,便依托两个国有林场将近半个县域划成了保护区。该县环保局一位干部说:“彭水是一个山区农业县,现在主要环境问题都出在保护区上,这么多人口和乡镇,搬也搬不动,管也管不了,压力山大!”

  自然保护区管护基础设施薄弱、管护手段落后、科技水平不高的问题也十分突出。邓洪平介绍,国家级自然保护区管理机构相对健全,但人员编制尤其是专业技术人员偏少,而地方一级保护区特别是县级保护区,长期无管理机构,形同虚设。

大巴山国家级保护区占城口县县域面积的35%,山高坡陡,15名管理人员缺乏科技手段,很难及时发现违规问题。记者从重庆市林业局获悉,在中央环保督察推动下,重庆地方级保护区目前均已建立管理机构,但多是在原有单位增挂牌子,人员、经费、设备亟需加强。

 实事求是促进精细管理

 

  在当前加强自然保护区管护过程中,管理法规的滞后让基层陷入执法困境。

 

  我国自然保护区管理主要依据1994年实施的《条例》。一方面《条例》位阶较低,有的法律、部门规章等未充分考虑到对自然保护区的保护,导致相关部门政策不一致。如该《条例》规定,禁止在自然保护区内开矿、采石、挖沙等,但城乡规划法、矿产资源法、水法等法律在项目审批时对如何保护自然保护区并不明确,加上一些地方在布局项目时也选择性忽略保护区,使得部分保护区内有合法手续的工矿企业存在。

  彭水县自然保护区共设有32宗矿业权,按禁止采矿规定,目前已退出26宗。彭水县国土局一位干部介绍,这些工矿企业多数证照齐全,有的在保护区成立或勘定边界前就已经存在,部分企业投资巨大,短时间要求其退出存在较大难题。有一家企业因要求其提前终止采矿权正与政府打官司,还有一家企业投资2亿多元,而退出补偿只有2000万元。

  另一方面,《条例》部分条款规定不够详细,缺乏操作细则。如《条例》规定,自然保护区实验区可以从事参观考察、旅游等活动,但同时又规定“严禁开设与自然保护区保护方向不一致的参观、旅游项目”,基层执行困难。

  受访专家及干部表示,由于过去对生态保护不够重视,自然保护区长期未依法管理,“问题多、整改难、责任重”成为保护区的普遍性问题。他们建议,应针对划定随意、管理粗放、法规滞后等问题,根据新形势,实事求是,促进自然保护区科学精细管理。

  首先,对自然保护区进行“大体检”,对划界不合理、符合调整规划条件的,实事求是调整空间布局,将生态价值低的人口密集区、交通干线等调出保护区范围,集中力量实现应保尽保。

  其次,加快完善法律法规。虽然《条例》修订了两次,仍不适应管理需求,尤其是物权法实施后与当地群众应享有的土地使用、收益权相矛盾,群众保护积极性不高。受访者建议,尽快修订《条例》或出台自然保护区法,与其他法律相衔接,结合国家公园改革提升管理能力,针对不同类型保护区制定分类管理和考核办法,构建生态补偿、激励约束机制。

  同时,制定保护区生态移民和赎买政策,分类解决民生和遗留问题。对于保护对象价值重大、与原住民发生冲突的保护区,可结合脱贫攻坚,有步骤、分区域实施生态搬迁,同时赎买核心区和缓冲区的非国有土地。保护区成立前就有工矿企业的,可给予退出期限和安置政策。